โซ่ตรวนล่ามชาติ? / โดย บรรยง พงษ์พานิช

• Tweet
• 

คอลัมน์ : ข่าวไร้พรมแดน

ผู้เขียน : บรรยง พงษ์พานิช

“บรรยง พงษ์พานิช” ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร ธนาคารเกียรตินาคิน จำกัด (มหาชน) และอดีตกรรมการคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด เขียนบทความเผยแพร่ผ่านเฟซบุ๊ค (2 กันยายน 2560) “ว่าด้วยแผนยุทธศาสตร์ชาติ ตอนที่ 1 : มันจะออกมาเป็นคบไฟนำทาง หรือโซ่ตรวนล่ามชาติกันแน่?” ซึ่งมีประเด็นน่าสนใจดังนี้

*****

กำลังนี้ผู้หลักผู้ใหญ่ ผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้มีอำนาจในบ้านเมืองนี้กว่าครึ่งค่อน ต่างก็กำลังชุลมุนวุ่นวายอยู่กับการวางแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่ด้านหนึ่งก็เป็นความหวังของคนทั้งชาติว่าจะนำมาซึ่งความวัฒนาผาสุกรุ่งเรืองมาให้ คำว่า “ปฏิรูป” ที่ตะโกนเพรียกหากันมาหลายปีอาจจะปรากฏเป็นรูปเป็นร่าง เป็นรูปธรรมกับเขาบ้างเสียที หลังจากที่เคยเป็นเสมือนแค่ “นามธรรม” ที่เอาไว้ใช้โค่นล้มฝ่ายตรงข้ามกับเอาไว้สร้างความหวังลมๆแล้งๆให้คนแหงนรอมานาน

ในรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับที่มีมากถึง 279 มาตรา และได้รับความเห็นชอบตามประชามติอย่างล้นหลาม (ซึ่งผมกล้าพนันว่าไม่ถึง 1% ของผู้ที่เห็นชอบได้อ่านร่างครบทุกมาตรา และผมที่ไม่ได้เห็นชอบก็เต็มใจที่จะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้) มีมาตราสำคัญอยู่ 2 มาตราคือ ในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ที่กำหนดให้จัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ในมาตรา 259 ที่กำหนดให้มีกฎหมายและแผนขั้นตอนในการปฏิรูปประเทศ ตามที่รัฐธรรมนูญได้กล่าวถึงไว้อย่างยืดยาวพิสดารกว่า 100 บรรทัดในมาตรา 258 (ผมเดาว่าน่าจะเป็นมาตราที่ยาวที่สุด และท่านก็ได้เริ่มไว้ด้วยคำว่า “อย่างน้อย” เสียอีก)

จากรัฐธรรมนูญ 2 มาตรานี้ จึงมีการออกกฎหมายมาอีก 2 ฉบับในวันที่ 26 กรกฎาคม 2560 คือ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ซึ่งผมเห็นว่าทั้ง 2 พ.ร.บ. นี้ และการดำเนินการตาม พ.ร.บ. ทั้งสองมีความสำคัญอย่างมากต่อการกำหนดชี้ชะตาอนาคตประเทศไทยในระยะยาวนานถึง 20 ปี แต่เท่าที่สังเกตดูเหมือนสังคมจะยังมีความตระหนักไม่มากนัก คงเป็นเพราะ สนช. มีผลงานมากมายกว่า 200 พ.ร.บ. (ท่านภูมิใจว่าออกกฎหมายได้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ ในขณะที่กระแสทั่วโลกเขาพยายามลดกฎหมาย ลดอำนาจรัฐ แต่ยุคนี้ในไทยเรียกว่าหน่วยราชการไหนอยากได้กฎได้อำนาจอะไรก็ได้หมด) ประชาชนเลยแยกแยะไม่ค่อยออกว่าอะไรสำคัญแค่ไหน

ใน พ.ร.บ. ทั้ง 2 ฉบับนั้นมีความเกี่ยวพันเชื่อมโยงกันอย่างมาก ต้องดำเนินการควบคู่กันไปและมีลักษณะที่เร่งด่วนอย่างมาก สรุปได้เลยว่ามีเวลาแค่ 120 วันหรือ 4 เดือนเท่านั้นที่เราจะต้องรวบรวมเอาปัญหา ประเด็น รวมทั้งข้อเสนอทางแก้ที่เคยมีกรรมการหลายสิบคณะศึกษารวบรวมมาตลอดนับสิบปีมากลั่นกรองให้ได้แผนที่จะต้องเป็นหลักชี้นำทางที่ทุกภาคส่วนต้องผูกพันปฏิบัติไปอีก 20 ปี (แค่นึกถึงประเด็นนี้ผมก็ขนลุกซู่ไปทั้งตัวแล้วครับ)

ข้อดีของ พ.ร.บ. ทั้งสอง (ซึ่งเป็นไปตามข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ) ก็คือ “การมีส่วนร่วม” เพราะได้กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้งในระยะเตรียมการจัดร่างและเมื่อร่างเสร็จก่อนการประกาศใช้ ซึ่งด้วยเหตุนี้แหละครับผมเลยตั้งใจจะแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตั้งแต่บัดนี้ ตั้งแต่กระบวนการจัดทำ รวมไปถึงหลักการที่ผมเห็นว่าผู้ร่างผู้จัดทำควรจะต้องคำนึงถึงตั้งแต่เริ่มคิดเริ่มร่าง

ก็อย่างที่บอกแหละครับ ผมคิดว่าการทำแผนยุทธศาสตร์ชาติครั้งนี้เป็นเรื่องที่สำคัญมาก ถ้าท่านทำได้ดีประเทศอาจจะเจริญรุดหน้าได้ดีดั่งหวัง แต่ถ้าทำได้ไม่ดีชาติอาจจะถูกฉุดให้หยุดการพัฒนาได้เลย ประชาชนทั้งประเทศโดยเฉพาะเยาวชนอาจจะต้องเจอกับ Lost Generation คือการพัฒนาต่างๆหยุดชะงักไปหลายสิบปีได้เลย (ถึงตอนนี้ผมไพล่นึกไปถึงแผนยุทธศาสตร์ “Burmese Way to Socialist” ของจอมพลเนวินที่ปฏิวัติพม่าในปี 2505 แล้ววางแผนยุทธศาสตร์ที่ (อ้างว่า) ใช้สังคมนิยม ชาตินิยม และพุทธศาสนาเป็นหลัก แต่จริงๆแล้วเป็นการจรรโลงระบอบ “ทหารนิยม” ครองอำนาจยาวนาน จน 40 ปีให้หลังจากประเทศมั่งคั่ง พม่ากลายเป็นประเทศที่ยากจนอันดับ 2 ของเอเชีย จากที่เคยรวยกว่าเรามาเหลือรายได้ต่อคนแค่ 1 ใน 6 ของไทย และก็เลยไพล่ไปนึกถึงแผนยุทธศาสตร์ “Bolivarian Mission” ของประธานาธิบดีชาเวซแห่งเวเนซุเอลา ที่ตอนแรกได้รับความชื่นชมจากประชาชนอย่างท่วมท้น แต่อีกไม่ถึง 20 ปีให้หลัง ประเทศที่มั่งคั่งทรัพยากรที่สุดก็เละเสียยิ่งกว่าเละอย่างไม่น่าเชื่อ)

หลายคนอาจจะเห็นว่าการมาวิพากษ์วิจารณ์ก่อนที่จะเห็นแผน เห็นรูปร่างหน้าตาของแผน อาจเป็นเรื่อง “ตีตนไปก่อนไข้” หรือ “ติเรือทั้งโกลน ติโขนที่ยังไม่ทรงเครื่อง” แต่ผมเกรงว่าถ้าจะรอให้เห็นแผนมันจะช้าและสายเกินไป เนื่องจากเขากำหนดเวลาให้สั้นมาก และถึงเวลานั้นก็อาจจะเปลี่ยนแปลงอะไรมากไม่ได้ คนร่างคนทำก็คงมีทั้งทิฐิและอทิฐิมานะเต็มไปหมดจนการปรับปรุงแก้ไขคงยากมาก ยิ่งเห็นสภา สนช. ผ่านกฎหมายทุกทีด้วยมติ 180-0 ยิ่งทำให้น่ากลัวใหญ่ (ไม่รู้จะต้องมีสมาชิกกินเงินเดือนไปทำไม มีแค่วิปก็พอ)

ด้วยเหตุนี้ผมจึงตั้งใจจะใช้สิทธิแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตามรัฐธรรมนูญ ทั้งๆที่ผมเองก็ไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารและโรดแม็พที่ยาวเกิน ไม่เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญ ไม่เห็นด้วยที่เราจะต้องมีกฎหมาย 2 ฉบับนี้ ไม่เห็นด้วยว่าควรมีแผนยุทธศาสตร์ 20 ปีที่บังคับใช้อย่างเข้มงวด แต่ในเมื่อยังไงๆก็ต้องมีเพราะถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญที่ได้รับประชามติเห็นชอบ และในเมื่อผมตัดสินใจจะใช้ชีวิตช่วงที่เหลือในประเทศนี้ ผมก็ต้องเคารพและพยายามอย่างเต็มที่ที่จะไม่ทำให้แผนนี้เป็นแผนที่ถ่วงความเจริญหรือทำร้ายประเทศ และผมขอเชิญชวนผู้มีความรู้ทั้งหลายออกมาแสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์กันให้มากๆนะครับ อย่าเพิกเฉย เพราะถึงจะไม่ชอบระบอบ ไม่ชอบวิธีที่เป็นอยู่ ก็ต้องอดทนทำหน้าที่ไป อย่าเอาแต่รอหวังให้รัฐธรรมนูญถูกแก้ ถูกฉีก อย่ายกแผ่นดินให้คนมีอำนาจแต่ฝ่ายเดียว เพราะเราไม่มีแผ่นดินไทยแผ่นที่สองให้เลือกอยู่

เกริ่นมาเสียยืดยาว วันนี้ผมจะขอเริ่มวิพากษ์วิจารณ์การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติในประเด็นที่ตั้งไว้เป็นประเด็นแรกคือ ประเด็นที่ว่า “มันจะออกมาเป็นคบไฟนำทาง หรือโซ่ตรวนล่ามชาติกันแน่?” ซึ่งก็ขอยืนยันว่าไม่ได้เป็นการตั้งประเด็นเพื่อประชดหรือชี้นำอะไร เพราะทั้งหมดขึ้นอยู่กับแผนที่จะออกมา ถ้าดีมีความยืดหยุ่นพอก็จะเป็นอย่างแรก แต่ถ้าไม่อย่างนั้นก็จะเป็นอย่างที่สอง ซึ่งในความเห็นของผม เส้นแบ่งทั้ง 2 ด้านมันเป็นเส้นบางๆที่ยากจะมองออกอย่างยิ่ง แถมยังเป็นเส้นที่ไม่อยู่นิ่งเสียอีก เคลื่อนไหวไปเรื่อยๆอย่างไม่มีทางคาดเดาได้ตามพลวัตทั้งของโลกของเรา ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง (ผมนึกไม่ออกจริงๆว่าจะมีอัจฉริยะที่ไหนทำแผน 20 ปีนี้ได้ดี)

ในประเด็นแรกที่จะถกนี้ ผมจะขอยกเรื่อง พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติมาตั้งข้อสังเกต 4 ข้อดังนี้

1.เรื่องระยะเวลา มาตรา 5 ของ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ระบุชัดว่าต้องมีแผนระยะไม่น้อยกว่า 20 ปี ตรงนี้คงต้องตีความว่า ณ ขณะใดขณะหนึ่งแผนต้อง 20 ปีหรือไม่ ซึ่งอาจต้องทำไว้สัก 25 ปีก็ได้ ไม่งั้นคงต้องเพิ่มแผนกันทุกเดือนถ้ากฎหมายให้ต้องมีอย่างน้อย 20 ปีตลอดเวลา ถามว่าทำไมต้อง 20 ปี ทำไมไม่ 5, 10, 15 ปี รัฐธรรมนูญมาตรา 65 ก็ไม่ได้กำหนดเวลา แต่มากำหนดในกฎหมายลูก (ตรงนี้ผมเอามาใส่ไว้เพื่อหวังว่าวันหน้าสามารถแก้กฎหมายลูกให้เหลือแค่ 3 ปีได้โดยไม่ขัดรัฐธรรมนูญนะครับ) นี่ก็คงเป็นเพราะท่านพูดท่านคุยเรื่อง 20 ปีนี่ไว้ ก็เลยต้องทำ 20 ปีตามวิสัยทัศน์ท่านผู้นำ (นึกไม่ออกว่าใครจะคาดการณ์ภาวะล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ในเมื่อ 20 ปีที่แล้วไอ้ iPad ที่ผมใช้พิมพ์บทความนี้ยังไม่มีเลย)

2.เรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการ ซึ่งมีอยู่ 35 คน เป็นตามตำแหน่ง 18 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 17 คน ซึ่งในกรรมการตามตำแหน่งนั้นเป็นฝ่ายการเมืองและข้าราชการ 13 คน และเป็นประธาน Trade Associations 5 คนคือ ประธานสภาเกษตรกร สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม สภาธุรกิจท่องเที่ยว และสมาคมธนาคาร ตรงนี้ผมคิดว่ามีความคลาดเคลื่อนในความเข้าใจของสังคมไทยเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของ Trade Associations ต่างๆอยู่ไม่น้อย เพราะ TA นั้นเป็นการรวมตัวกันของผู้ที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกันเพื่อประโยชน์ของมวลหมู่สมาชิก ซึ่งรวมถึงการต้องไปเรียกร้องต่อรองกับรัฐหรือภาคส่วนอื่นๆ (และรวมถึงการ lobby ที่ไม่ผิดกฎหมายด้วย) ซึ่งชัดเจนว่าทำไปเพื่อประโยชน์ของสมาชิก ไม่ใช่เพื่อส่วนรวม ถ้าจะบอกว่าการให้เข้ามาก็เพื่อต่อรองถ่วงดุล ก็จะเกิดปัญหาว่าแล้ว TA อื่นๆ เช่น สภาธุรกิจตลาดทุน ธุรกิจประกันภัย ฯลฯ ล่ะ ทำไมถึงไม่ได้เข้ามา เพราะบ่อยครั้งผลประโยชน์ของ TA แต่ละแห่งขัดกับแห่งอื่นๆ ที่ยกมานี่ไม่ได้จะขอให้เปลี่ยนแปลงใดๆนะครับ เพียงแต่ขอให้ระวังในเรื่อง “ความขัดแย้งผลประโยชน์” เวลาพิจารณาเรื่องต่างๆที่อาจมีประโยชน์ที่เกี่ยวข้องจะต้องมีการจัดการที่เหมาะสม เพราะการที่ภาคเอกชนเข้าไปร่วมกำหนดนโยบายสำคัญจะต้องระวังไม่ให้เกิดภาวะ “กุมรัฐ” หรือ “State Capture” ที่ถือว่าร้ายแรงพอๆกับการผูกขาด (Monopoly) ทั้งนี้ ต้องรวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคเอกชนด้วยนะครับ

3.เรื่องความยืดหยุ่นในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง ใครๆก็รู้ว่าแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีต้องมีการเปลี่ยนแปลง ไม่มีทางที่จะกำหนดแผนที่ดีล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ตาม พ.ร.บ. จะมีแผนอยู่ 2 ระดับ ระดับบนสุดเรียกว่ายุทธศาสตร์ชาติเป็นแผนหลักใหญ่ กับยังมีแผนแม่บทด้านต่างๆที่ยังไม่ได้กำหนดว่าจะแบ่งระดับกันตรงไหนระหว่างแผนใหญ่กับแผนรอง กับจะมีกรรมการอีกกี่คณะ กี่ด้าน (อีกทั้งจะมีแผนปฏิรูปอีกอย่างน้อย 11 ด้านตาม พ.ร.บ. อีกฉบับ) แผนทั้งหมดถูกระบุว่าต้องสอดคล้องกัน ซึ่งรวมไปถึงนโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฯ งบประมาณ และแผนอื่นใดก็ต้องยึดยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นหลัก (ผมนึกถึงภาพการสอดคล้องนัวเนียเหมือนสายต่างๆบนเสาไฟฟ้าเลยครับ 555)

นัยว่ายุทธศาสตร์ชาตินี้จะเป็นตัวประธานที่ทุกแผนต้องยึดปฏิบัติตาม เช่น สมมุติว่ากำหนดว่างบประมาณต้องเกินดุลในปี 2565 ก็ต้องทำให้เกินดุลให้ได้ ไม่ว่าจะเกิดเหตุอะไร เกิดวิกฤตอะไร น้ำท่วมหรือแห้งแล้งสาหัสทั้งประเทศก็ต้องให้เกินดุล นอกจากจะแก้แผนเสียก่อน

ทีนี้การจะแก้แผนได้ก็มี 2 ระดับ ถ้าเปลี่ยนแผนแม่บทก็ทำได้โดยต้องผ่านทั้งกรรมการและ ครม. (ในกรรมการมี ครม. แค่ 2 คนจาก 35) แต่ถ้าอยากแก้ไขปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเป็นแผนประธาน จะทำได้ก็แต่ตามมาตรา 11 คือทำโดยคณะกรรมการกับรัฐสภาเท่านั้น ครม. ไม่เกี่ยว ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลแทบไม่มีอำนาจอะไรเลยในการบริหารประเทศใน 20 ปีข้างหน้า (ต้องร้องไอ้หยา) ทุกอย่างต้องทำตามคณะกรรมการ (แล้วอย่างนี้ไม่ให้เรียกปูลิตบูโรจะให้เรียกอะไรครับ) แล้วสมมุติว่าเกิดปาฏิหาริย์แก้แผนได้ทุกแผนก็ต้องไปสางไปแก้ตามให้สอดคล้อง (เหมือนสางสายบนเสาไฟเลยครับ)

ข้อกังวลในเรื่องนี้ก็คือ ถ้ามีความจำเป็นต้องแก้ไขปรับปรุงแผน (ซึ่งต้องมีแน่ๆ) จะทำได้ยากมากๆ ต้องใช้เวลาขั้นตอนมากมาย ซึ่งอาจไม่ทันการณ์ แถมถ้ากรรมการเกิดไม่อยากให้แก้ก็แก้ไม่ได้ หรือกรรมการอยากแก้ รัฐสภาไม่ให้แก้ก็แก้ไม่ได้ ซึ่งนี่ไม่ใช่การคานแล้วครับ แต่เป็นการขัดจนทำอะไรไม่ได้ สุ่มเสี่ยงมากที่จะเกิดภาวะสุญญากาศในการบริหารประเทศ (ซึ่งเราเคยเกิดภาวะนี้หลายครั้งจนต้องเวลคัมรัฐประหารมันทุกครั้ง เอ๊ะ…หรือนี่เป็นเจตนาแท้จริงของ พ.ร.บ.)

4.ที่น่ากังวลอีกเรื่องเป็นเรื่องของ “การติดตาม การตรวจสอบ และการประเมินผล” ที่กำหนดไว้ในหมวด 3 มาตรา 23-27 ซึ่งให้อำนาจกับคณะกรรมการที่จะกล่าวโทษผู้ไม่ปฏิบัติตาม ให้เลือกเลยว่าจะยื่นเรื่องให้สภาผู้แทนฯหรือวุฒิสภาที่จะส่งให้ ป.ป.ช. พิจารณา ซึ่งแค่ชี้มูลก็ต้องพ้นตำแหน่ง แปลว่าถ้าคณะกรรมการวุฒิสภาและ ป.ป.ช. (ทั้งหมดถูกแต่งตั้งโดยคนเดียวกัน) เห็นว่าใครต้องพ้นตำแหน่งก็จะปลดได้ ซึ่งผมไม่เห็นว่าเรื่องของการไม่ทำตามหรือไม่สอดคล้องกับแผนจะไปเกี่ยวอะไรกับเรื่องคอร์รัปชัน แต่กลับเอาไปให้ ป.ป.ช. ซึ่งอาจไม่ได้มีทักษะใดๆกับเรื่องยุทธศาสตร์เป็นผู้ชี้มูล

เอาแค่ 4 ข้อที่ผมยกมา ก็คงพอจะเห็นได้ว่าการทำแผนยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นเรื่องสำคัญมาก และเป็นดาบสองคมที่ผู้จัดทำต้องคำนึงถึงคมที่จะบาดตัวให้ดีตั้งแต่เริ่มต้น หาไม่แล้วแทนที่จะใช้ฟาดฟันอุปสรรคกลับจะทำร้ายประเทศให้สาหัสได้เลย แทนที่จะเป็นคบไฟนำทางให้ชาติ อาจกลายเป็นโซ่ตรวนล่ามชาติไปแทน

อย่างที่บอกนะครับ ถึงผมจะไม่ชอบ ไม่คิดว่าเราควรจะมีแผนในลักษณะนี้ แต่ถึงวันนี้ก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้แล้ว ก็ได้แต่หวังว่าผู้ที่เกี่ยวข้องจะได้ระมัดระวัง ลดอัตตา ลดอคติ หรือแม้แต่อุดมคติใดๆ เพราะอนาคตชาติอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อเพราะเรื่องนี้ทีเดียว

วันนี้ขอแค่ประเด็นนี้ก่อน จะมีประเด็นอื่นๆในเรื่องนี้ตามมาเรื่อยๆนะครับ ทั้งหมดนี่ผมถือเป็นความพยายามทำหน้าที่พลเมืองไทยนะครับ

You must be logged in to post a comment Login